Rauchverbot in Ein-Raum-Gaststätten?

Das Rauchverbot in Ein-Raum-Gaststätten verstößt gegen die rheinland-pfälzische Landesverfassung.

Eine gesetzliche Neuregelung muss daherbis 31. Dezember 2009 erfolgen.

Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat entschieden, dass das Rauchverbot in Gaststätten mit der in der rheinland-pfälzi­schen Landesverfassung garantierten Berufsfreiheit und Freiheit zur wirtschaftlichen Betätigung der Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten unvereinbar ist. Die Ver­fassungsbeschwerden von Lehrern, die sich gegen das Rauchverbot in Schulen gewandt haben, hatten hingegen keinen Erfolg.

Nach § 7 Abs. 1 des Nichtraucherschutzgesetzes Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (NRSG) sind Gaststätten rauchfrei. Die Betreiber einer Gaststätte mit mehreren Räumen können allerdings in gekennzeichneten Nebenräumen das Rauchen erlau­ben. Gegen diese Regelung haben sechs Besitzer von so genannten Ein-Raum-Gaststätten, die einen abgetrennten Raucherraum nicht einrichten können, Verfas­sungsbeschwerde eingelegt. Darüber hinaus hat die Angestellte einer Ein-Raum-Gaststätte geltend gemacht, sie verliere ihren Arbeitsplatz, wenn in Raucher-Gast­stätten kein Personal beschäftigt werden dürfe. Drei Raucher haben sich auf ihr Recht auf freie Entfal­tung ihrer Persönlichkeit berufen. Darunter befindet sich ein Rollstuhlfahrer, der auch beim Verlassen einer Nicht-Raucher-Gaststätte zum Rauchen auf fremde Hilfe angewie­sen ist. Zwei Lehrer beanstandeten, aufgrund des Nichtraucherschutzgesetzes Schulgebäude und Schulgelände verlassen zu müssen, wenn sie rauchen wollen.

Soweit die Verfassungsbeschwerden Erfolg haben, lautet die Urteilsformel:

§ 7 Abs. 1 Satz 1 des Nichtraucherschutzgesetzes Rheinland-Pfalz vom 5. Oktober 2007 (GVBl. S. 188) ist nach Maßgabe der Gründe mit Art. 58 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 der Landesverfassung unvereinbar.

Bis zu einer Neuregelung, die der Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 2009 zu treffen hat, gilt die Vorschrift mit der Maßgabe fort, dass in ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten im Sinne der einstweiligen Anord­nung vom 11. Februar 2008 - VGH A 32/07 u.a. - und in nicht ausschließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche der Gaststättenbetreiber das Rauchen gestat­ten darf, wenn den Gästen lediglich als untergeord­nete Neben­leistung einfach zube­reitete Speisen ver­abreicht werden und Per­so­nen mit nicht voll­endetem 18. Lebensjahr der Zutritt ver­wehrt wird. Diese Gaststätten müssen am Eingangs­bereich in deut­lich erken­n­barer Weise als Rauchergaststätte, zu der Personen mit nicht voll­endetem 18. Lebensjahr keinen Zutritt haben, gekennzeich­net sein.

Zur Begründung der Entscheidungen führte der Präsident des Verfassungsgerichts­hofs aus:

A. Zu den Verfassungsbeschwerdeverfahren von Gaststättenbetreibern und Rauchern

I.

Die Verfassungsbeschwerden der Betreiber von Ein-Raum-Gaststätten sind begrün­det. Das vorgesehene Rauchverbot verletzt sie in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung aus Art. 58 in Verbindung mit der in Art. 52 Abs. 1 der rheinland-pfälzischen Landesverfassung garantierten Freiheit zu selbständiger wirtschaft­licher Betätigung. Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nichtraucher­schutzgesetz belastet nämlich die Betreiber ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit getränkegeprägtem Angebot in unzumutbarer Weise.

Entscheidendes Kriterium der verfassungsrechtlichen Prüfung ist die Verhältnis­mäßigkeit des vom Landesgesetzgeber angeordneten Rauchverbots in Gast­stätten. Der vom Gesetzgeber angestrebte Schutz der Bevölkerung vor den gesundheit­lichen Gefahren des Passivrauchens zählt auch nach der Überzeugung des Ver­fassungsgerichtshofs zu den wichti­gen Gemeinschaftsgütern, die Beschränkungen der Berufsausübung rechtfertigen. Hierzu kann sich der Landes­gesetzgeber auf zahl­reiche wissen­schaftliche Untersuchungen stützen. Danach sind mit dem Passiv­rauchen schwer­wiegende gesundheitliche Risiken verbunden, und zwar auch in Gaststätten. Im Einzelnen wird dazu auf die schriftlichen Ent­scheidungsgründen ver­wiesen.

Um den legitimen Schutz vor Gefährdungen der Gesundheit durch Passiv­rauchen zu erreichen, ist ein gesetzliches Rauchverbot in Gaststätten grundsätz­lich auch geeignet und erforderlich. Gleichwohl erweist sich die vom Landesgesetzgeber getroffene Regelung in § 7 Abs. 1 NRSG zum Nichtraucherschutz in Gaststätten im Ergeb­nis als unverhältnismäßig. Denn sie belastet die Betreiber ausschließlich inhabergeführter oder kleinerer Ein-Raum-Gaststätten mit getränkegeprägtem Ange­bot in unangemessener und unzumutbarer Weise.

Der Gesetzgeber hat sich mit der von ihm getroffenen Regelung zum Rauchverbot in Gaststätten für einen relativen Schutz zu Gunsten der Gaststätten­besucher ausgesprochen. Zwar geht er grundsätzlich von einem generellen Rauch­verbot für alle Gaststätten aus. Allerdings hat er zugleich eine Ausnahme für Gast­stätten mit mehreren voneinander abtrennbaren Räumen vorgesehen. Dort dürfen Gaststättenbetreiber das Rauchen in einem Nebenraum erlauben. Auch die Betreiber von Festzelten, die nur vorübergehend bewirtschaftet werden, können das Rauchen gestatten. Diese Ausnahmeregelungen belegen, dass der Gesetzgeber das Ziel des Gesundheitsschutzes mit einer geringeren Intensität verfolgt, als dies bei einem strikten, unterschiedslosen Rauchverbot in Gaststätten der Fall wäre. Ob ein solches striktes Rauchverbot mit der Landesverfassung ver­einbar wäre, lässt der Verfas­sungsgerichtshof offen, da § 7 Abs. 1 NRSG ein sol­ches Verbot nicht enthält.

Das Konzept eines relativen Gesundheitsschutzes hat prakti­sche Konsequenzen: Es nimmt in Kauf, dass die nur in größeren Gaststätten möglichen Raucherräume auch von nichtrauchenden Gästen aufgesucht werden, die Rauchern dorthin fol­gen, oder wegen der Belegung im Nichtraucherbereich dorthin ausweichen. Hier­von kön­nen auch Kinder und Jugendliche betroffen sein, die von erwachsenen Begleit­personen in Raucherräume mitgenommen werden. Außerdem werden Gesundheits­gefährdungen für diejenigen Beschäftigten hingenommen, die Raucherräume zum Bedienen der Gäste betreten müssen. Vergleichbares gilt für die Besucher von Festzelten. Dort kann das Rauchen erlaubt werden, obwohl eine ähnliche Passivrauchbelastung entsteht wie in geschlossenen Räumen.

Angesichts dieser Relativierung des Gesundheitsschutzes erlangen die spezifi­schen Auswirkungen des Rauchverbots für die Kleingastrono­mie besonderes Gewicht. Diese Betriebe sind gekennzeichnet durch ein vorwie­gend an Getränken ausgerich­tetes Angebot sowie eine besondere Gästestruktur. Sie sprechen über­wiegend Stammgäste an, die einen sehr hohen Raucheranteil auf­weisen. Gerade diese Lokale verlieren aufgrund eines Rauchverbots erheblich an Attraktivität. Sie können auf das Verbot nicht mit der Einrichtung eines zusätzlichen Raucherraums reagieren. Als Folge ist mit deutlichen, existenzgefährdenden Umsatzrückgängen zu rech­nen.

Diese Annahme wird durch Untersuchungen des Statistischen Bun­desamts in ihrer Tendenz bestätigt. Es hat für das zweite Halbjahr 2007 fest­gestellt, dass die Umsätze in der getränkegeprägten Gastronomie in den Bundes­ländern mit Rauch­verboten für Gaststätten deutlich stärker zurückgegangen sind als in den Ländern, in denen Rauchverbote noch nicht in Kraft getreten waren. Vergleich­bares gilt für das erste Halbjahr 2008. Die Feststellungen des Statistischen Bundesamtes unterstrei­chen entsprechende Untersuchungsergebnisse, die vom Deutschen Hotel- und Gaststättenverband in das Verfahren eingeführt worden sind.

Die wirtschaftlichen Konsequenzen eines Rauchverbots treffen die getränke­geprägte Kleingastronomie in ganz besonderer Weise. Bei ihr kommt es als einzi­ger Gruppe der betroffenen Gast­stättenbetreiber zu einer strikten Verfolgung des mit dem Rauchverbot angestrebten Schutzziels. Nur sie können ihren rauchenden Gästen kein Angebot unterbreiten. Zudem können sich für sie die wirtschaftlichen Nachteile eines Rauchverbots in existenzbedrohenden Umsatzrückgängen nieder­schlagen. So hat mehr als die Hälfte der angesprochenen kleingastro­nomi­schen Betriebe im Jahr 2005 einen Umsatz von weniger als 100.000 € erwirt­schaftet. Hier­von entfielen auf laufende Fixkosten bereits durchschnittlich ca. 80.000 €. Nennens­werte Umsatzrückgänge bei unveränderten Fixkosten können daher zum Wegfall der wirtschaftlichen Existenzgrundlage solcher Gaststätten führen. Eine vergleichbare Belastung aus Gründen des Nichtraucherschutzes tritt hingegen bei den Betreibern größerer Gaststätten nicht ein. Ihnen ermöglicht der Landesgesetzgeber, die wirt­schaftlichen Folgen durch das Einrichten von Raucherräumen zu mildern. Damit führt das Konzept eines relativen Gesundheits­schutzes nur für die begrenzte Gruppe der Betreiber von Kleingaststätten zur Gefahr des wirtschaftlichen Existenzverlusts. Dieses Risiko darf aber nicht allein ihnen auferlegt werden. Eine gesetzliche Verbots­regelung, die zu einer solchen einseitigen Verteilung wirtschaftlicher Risiken führt, ist im verfassungsrechtlichen Sinne unzumutbar.

Maßgeblich für diese Bewertung ist auch, dass die rheinland-pfäl­zische Landes­verfassung in Art. 52 Abs. 1 in besonderer Weise die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen gewährleistet. Eine vergleichbare Bestimmung kennt das Grund­gesetz nicht. Die Vorschrift stärkt das eigenverantwortliche wirtschaftliche Handeln der Bürger als wichtiges Element unabhängiger Existenzsicherung. Dieses Schutz­anliegen der Landesverfassung erhält besondere Bedeutung angesichts der wirt­schaftlichen Struktur von Rheinland-Pfalz. Sie ist überwiegend geprägt durch mittel­ständische, aber auch kleingewerbliche Unternehmungen sowie Selbständige. Sie sichern ihre Existenz auf eigenverantwortlicher staatsfreier Grundlage auch zum Nutzen des Gemeinwohls. Der Gesetzgeber ist auch deshalb gehalten, auf die Folge­richtigkeit von Regelungskonzepten zu achten, die diesen Teil der Betroffenen in sei­ner selbständigen wirtschaftlichen Existenz gefährden können. Hierzu zählen auch die Beschwerdeführer, die mit ihren Kleingaststätten ihre wirt­schaftliche Lebensgrundlage ohne Inanspruchnahme staat­licher Unterstützung sichern. Sie können sich deshalb auf den besonderen Schutz der Landesverfas­sung berufen.

II.

Auch die weiteren Beschwerdeführer werden als Raucher durch das Rauchverbot in Gaststätten in einem Grundrecht der Landesverfassung verletzt, und zwar in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 1 Abs. 1. Sie machen damit nicht fremde Rechte, sondern eigene Grundrechte geltend. Zwar kann die allgemeine Handlungsfreiheit durch Gesetz eingeschränkt werden. Dies ist aber nur zulässig, wenn das Gesetz selbst insgesamt mit der Landes­verfassung in Einklang steht.

III.

Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Regelung führt nicht zu ihrer Nichtig­keit. Da dem Landesgesetzgeber für die Neuregelung mehrere Möglichkeiten zur Ver­fügung stehen, kann lediglich die Unvereinbarkeit der gegenwärtigen Regelun­gen mit der Landesverfassung festgestellt werden. Dem Landesgesetzgeber steht für den Erlass einer verfassungsgemäßen Neuregelung eine Frist bis zum 31. Dezember 2009 zur Verfügung. Gestattet der Gesetzgeber dann weiter­hin das Rauchen in abge­trennten Nebenräumen, kommt für die getränkegeprägte Klein­gastronomie in kleineren Ein-Raum-Gaststätten nur die Freistellung vom Rauchverbot in Betracht.

Dabei ist der Gesetzgeber berechtigt, zur Erfassung der Kleingastronomie nach seinem Ermessen typisierende Regelungen zu treffen:

So kann er zur Eingrenzung der Ausnahmeregelung für getränkegeprägte Gast­stätten darauf abstellen, ob es sich um eine ausschließlich inhabergeführte Ein-Raum-Gaststätte handelt. Entsprechende Anordnungen hat der Verfassungs­gerichtshof bereits in der Vergangen­heit im einstweiligen Rechtsschutzverfahren erlassen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, ein Höchstmaß für die Grund­fläche des Gastraums oder die Zahl der für Gäste vorgehaltenen Sitzplätze fest­zulegen. Die vorgenannten Maßstäbe können auch miteinander kombiniert werden. Der Gesetzgeber kann zudem eine Kennzeichnungspflicht für die betref­fenden Gaststätten als Raucherlokale vorsehen. Ebenso kann er aus Gründen des Jugend­schutzes regeln, dass Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr der Zutritt zu einer Rauchergaststätte zu verwehren ist.

Schließlich besteht für den Gesetzgeber die Möglichkeit, eine Abgrenzung zur Gruppe der speisegeprägten Gaststätten vorzunehmen. Damit würde dem Grund­anliegen des Gesetzes Rechnung getragen, gerade Nichtrauchern den unein­geschränkten Besuch von Speisegast­stätten zu gewährleisten. Dabei kann einer­seits das von der Landesregierung angesprochene praktische Bedürfnis berück­sichtigt werden, auch in getränkegeprägten Kleingaststätten ein begleitendes Angebot typi­scher einfacher Speisen zu ermöglichen. Andererseits können Vor­kehrungen gegen einen Missbrauch solcher Möglichkeiten zu Lasten der Speise­gastronomie getroffen werden. In Betracht kommt etwa eine dem § 12 Abs. 1 der Gaststätten­verordnung vergleichbare Regelung. Auf diese Vorschrift hat auch die Landesregie­rung hingewiesen. Danach dürfen in einer Straußwirtschaft nur ein­fach zubereitete Speisen verabreicht werden. Die Übertragung dieses Begriffes würde es den Betrei­bern inhabergeführter oder kleiner Ein-Raum-Gaststätten gestatten, als untergeord­nete Nebenleistung kleinere Speisen anzubieten, die für diesen Bereich der Gastronomie typisch ist. Auch ein praktikabler Verwaltungs­vollzug wäre so gewähr­leistet. Die hierfür zuständigen Behörden könnten nämlich auf die in Rheinland-Pfalz vorhandenen praktischen Erfahrungen bei der Umset­zung von § 12 Abs. 1 Gast­stättenverordnung zurück­greifen. Zugleich würde so verhindert, dass die speise­geprägte Gastronomie ihrerseits einen unzumutbaren Wettbewerbsnachteil erleidet.

IV.

Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 1 NRSG bleibt - wie bereits dargelegt - bis zu einer verfassungs­gemäßen Neuregelung anwendbar. Dies bedeutet, dass das Rauchen in Gast­stätten weiterhin grundsätzlich untersagt ist. Allerdings ist für den Zeitraum bis zu einer Neurege­lung durch den Landesgesetzgeber eine Zwischen­regelung zu treffen, um existenzielle Nachteile für die betroffe­nen Gaststätten­betreiber zu vermeiden. Der Verfassungsgerichtshof folgt insoweit im Interesse der Rechtssicherheit den in seinen Beschlüssen vom 11. Februar 2008 und 4. August 2008 getroffenen einstweiligen Anordnungen. Demzufolge kann in aus­schließlich inhabergeführten Ein-Raum-Gast­stätten sowie in nicht ausschließlich inhaber­geführten Ein-Raum-Gaststätten mit weniger als 75 qm Gastfläche der Gast­stättenbetreiber das Rauchen gestatten. Außerdem ist die Befreiung auf solche Ein-Raum-Gaststätten zu beschränken, in denen lediglich einfach zuberei­tete Speisen als untergeordnete Nebenleistungen angeboten werden. Des Weite­ren darf aus Gründen des Jugendschutzes ein Gastwirt von der Ausnahme vom Rauchverbot nur Gebrauch machen, wenn er Personen mit nicht vollendetem 18. Lebensjahr den Zutritt zu seiner Gaststätte verwehrt. Darüber hinaus ist die betreffende Gaststätte als Rauchergaststätte zu kennzeichnen.

B. Zu den von Lehrern erhobenen Verfassungsbeschwerden

Die von Lehrern erhobenen Verfassungsbeschwerden bleiben ohne Erfolg. Denn die Entscheidung des Landesgesetzgebers für ein Rauchverbot in Schulen und während schulischer Veranstaltungen ist mit ihrem besonderen Status vereinbar und im Übrigen verhältnis­mäßig.

Die Beschwerdeführer sind zwar auch Träger der allgemeinen Handlungsfreiheit. Dieses Grundrecht kann aber vom Landesgesetzgeber für den Bereich der Schulen einschließlich des Schulgeländes eingeschränkt werden. Der Gesetzgeber verfolgt gerade mit der Absicht, Schülerinnen und Schüler durch präventive Maßnahmen von Anfang an vom Rauchen abzuhalten, ein Gemeinwohlziel, das die den Beschwer­deführern auferlegten Beschränkungen rechtfertigt.

Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass Lehrer gemäß Art. 36 der Landes­verfas­sung gehalten sind, ihr Amt als Erzieher im Sinne der Grundsätze der Ver­fassung auszuüben. Hierzu zählt insbesondere die Verpflichtung des Staates nach Art. 27 Abs. 2 der Landesverfassung, eine geordnete Erziehung der Kinder und Jugend­lichen zu sichern. Sie kann auch die Aufgabe umfassen, das Eintreten von Gesundheitsgefahren für Schülerinnen und Schüler zu vermeiden. Der Gesetz­geber ist daher berechtigt, präventive Maßnahmen gegen die Gesund­heitsgefah­ren zu ergreifen, die mit dem Rauchen verbunden sind.

Erstellt von Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz