Koalitionsverhandlungen im Arbeits- und Sozialrecht

+++Tipp+++ Spezialreport Reformbarometer Arbeits- und Sozialrecht 2022: Die Top 11 arbeits- und Top 5 sozial(versicherungs)rechtlichen Auswirkungen des Koalitionsvertrags in der Praxis – Hier klicken und kostenlos downloaden.

Die – am 21.10. begonnenen – Koalitionsverhandlungen befinden sich in der dritten Woche. Schon jetzt lässt sich sagen, dass sozialpolitische Fragen dabei nicht im Vordergrund stehen, zu sehr dominieren die Themen Klima und Finanzierung die Agenda.

Und das, obwohl Vertreter aller Verhandlungspartner immer wieder auf einen zu erwartenden grundlegenden „Wandel der Arbeitswelt“ in diesem Jahrzehnt und die sich daraus ergebenden Herausforderungen verweisen. Ursächlich für die mangelnde Aufmerksamkeit dürfte zum einen die Schwäche der sozialpolitischen Flügel der Ampel­parteien sein, die auch in der öffentlichen Diskussion kaum wahrgenommen werden. Im Übrigen geht diese Entwicklung auf die Zurückhaltung der Gewerkschaften zurück, die im Vorfeld der neuen Legislatur­periode geradezu verstummt sind.

Und dennoch dürften die sozialpolitischen Fragen für einigen Konfliktstoff im weiteren Verlauf sorgen, treffen doch gerade insoweit sehr unterschiedliche Grundkonzeptionen über die Rolle des Staates von SPD und Bündnis 90/Die Grünen einerseits und den Freien Demokraten andererseits aufeinander.

I. Stand und Fortgang der Verhandlungen

Am gestrigen Abend (10.11.2021) haben die 22 Arbeitsgruppen planmäßig ihre Ergebnisse auf Papier vorgelegt. Zu deren formaler Ausgestaltung gab es exakte Vorgaben: Drei bis maximal fünf Seiten, in Calibri Schriftgröße 11 mit 1,5 Zeilen Abstand. Die noch offenen Streitpunkte wurden von den Unterhändlern farbig markiert. Die SPD in Rot, die FDP in Gelb, Bündnis 90/Die Grünen in Grün. Viel Farbe bedeutet also viel Streit.

Über die Zwischenergebnisse drang nichts an die Öffentlichkeit, sie gelten als „streng geheim“. Über sie wird ab Beginn der kommenden Woche in der 18-köpfigen Hauptverhandlungsgruppe verhandelt, in der die Vorsitzenden und die Generalsekre­täre der Parteien – im Fall von Bündnis 90/Die Grünen ist der Generalsekretär der Bundesgeschäftsführer – sowie weitere Spitzenpolitiker sitzen. Diese Gruppe wird dann auch den Text des Koalitionsvertrags ausformulieren. Dies soll bis Ende November geschehen.   

Auch im Weiteren haben sich die Ampelparteien einen straffen Zeitplan gesetzt: Um – wie dies geplant ist – Olaf Scholz schon in der Woche des 06.12.2021 zum neuen Bundeskanzler wählen zu können, müssen nach der Vorlage des Textes die Parteigremien oder Sonderparteitage in den letzten November- bzw. den ersten Dezembertagen diesem noch zustimmen.

Zu erwartende Themen

Welche Verhandlungsthemen zu erwarten sind und welche Positionen dabei vertreten werden dürften, erhellt ein Blick in die Wahlprogramme der Ampelparteien. Zudem bietet es sich an, auf die Themen zu schauen, die aufgrund von deren Initiativen in der letzten Legislaturperiode bereits aufgerufen worden sind. Es spricht nämlich vieles dafür, dass sich diese Initiativen im Rahmen einer Ampelkoalition, mindestens aber auf dem Weg der Verhandlungen dahin wiederfinden.

Dabei stechen vier Themenbereiche hervor: 

1. Befristete Arbeitsverträge

Ein bereits in die Jahre gekommenes Thema sind die befristeten Arbeitsverträge, deren Zahl trotz guter konjunktureller Lage in Vor-Coronazeiten – 37 % der Neueinstellungen im Jahr 2019 waren befristet – hoch blieb. Ihre Einschränkung war bereits Gegenstand des Koalitionsvertrags der letzten GroKo. Darin waren (S. 52) Beschränkungen im Befristungsrecht detailliert festgeschrieben:

https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/847984/5b8bc23590d4cb2892b31c987ad672b7/2018-03-14-koalitionsvertrag-data.pdf?download=1

Die Umsetzung der Verabredung ließ jedoch auf sich warten. Noch kurz vor dem Ende der letzten Legislaturperiode legte dann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) einen Referentenentwurf vor, mit dem insbesondere die sachgrundlose Befristung sowie sogenannte Kettenbefristungen eingeschränkt werden sollten.

https://www.personaldienstleister.de/referentenentwurf-des-bmas-zur-aenderung-des-befristungsrechts.

Bereits die Ressortabstimmung zwischen den Ministerien konnte aber nicht mehr abge­schlos­sen werden; der Entwurf blieb deshalb eine Ideenskizze.

Der Inhalt des Entwurfs orientierte sich eng am Koalitionsvertrag. Danach soll vor allem die Höchstdauer der sachgrundlosen Befristung von 24 auf 18 Monate verkürzt werden. Innerhalb dieser Zeit soll nur noch eine Verlängerung möglich sein, statt bisher drei. Zudem soll eine Befristung – mit oder ohne Sachgrund – nicht mehr möglich sein, wenn unter Berücksichtigung des aktuell abzuschließenden befristeten Vertrages eine Gesamtdauer von fünf Jahren überschritten wird. Und Unternehmen mit regelmäßig mehr als 75 Arbeitnehmern – Auszubildende werden nicht berücksichtigt – sollen nur noch 2,5 % der Arbeitnehmer mit sach­grund­los befristetem Arbeitsvertrag einstellen können.

Geht man nach den Wahlprogrammen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen, ist mit einer Neuregelung der befristeten Arbeitsverträge in Anlehnung an den letzten Koalitionsvertrag zu rechnen. Seitens der FDP dürften insoweit keine grundlegenden Einwände erhoben werden, die Quotenregelung (Obergrenze 2,5 % der Arbeitnehmer) dürfte ihre Zustimmung jedoch nicht finden.

2. Homeoffice

Vor allem die aktuelle Entwicklung der Coronapandemie legt alsbald umzusetzende gesetz­liche Regelungen zum Homeoffice nahe. Nach derzeitiger Rechtslage finden sich normative Bestimmungen lediglich zur Telearbeit (§ 2 Abs. 7 Satz 1 Arbeitsstättenverordnung), einer Tätigkeitsvariante, die in der Regel im Homeoffice erledigt wird. Arbeit im Homeoffice beruht bislang auf Vereinbarungen im Arbeitsvertrag, in einer Betriebsvereinbarung oder in einem Tarifvertrag. Und noch immer obliegt die Entscheidung zum Angebot eines Arbeitsplatzes im Homeoffice der Entscheidung des Arbeitgebers.

Eine Ausnahme von der arbeitgeberseitigen Entscheidungsfreiheit wurde durch die Corona-Verordnung geschaffen, die in § 2 Abs. 4 den Arbeitgeber verpflichtete, den Beschäftigten im Falle von Büroarbeit oder vergleichbaren Tätigkeiten anzubieten, diese Tätigkeiten in deren Wohnung auszuführen, wenn keine zwingenden betriebsbedingten Gründe entgegenstehen. Die Verordnung lief allerdings zum 30.06.2021 aus, so dass seither die Entscheidungsfreiheit des Arbeitgebers wieder maßgeblich ist. 

Von allen Ampelparteien werden – zumeist unter dem Oberbegriff mobile Arbeit – (Rahmen-)Regelungen zum Homeoffice verlangt. Streit herrscht über die Frage, wie verpflichtend deren Einrichtung sein soll. Einen ersten vorsichtigen Schritt unter­nahm das BMAS mit einen Referentenentwurf für ein Gesetz zur mobilen Arbeit vom November 2020. Mit dem Gesetz sollten allgemeine rechtliche Rahmenbedingungen für alle Arbeitnehmer geschaffen werden, die regelmäßig mobil arbeiten möchten.

Der Download dazu findet sich unter: https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Gesetze/Referentenentwuerfe/ref-mobile-arbeit-gesetz.pdf?__blob=publicationFile&v=1

Im Wesentlichen ist darin eine Mitteilungsobliegenheit des Arbeitnehmers zur Mitteilung seines Homeoffice-Wunschs vorgesehen und daran anknüpfend die Pflicht des Arbeitgebers, Beginn, Dauer, Umfang, Verteilung und Art der mobilen Arbeit mit dem Arbeitnehmer zu erörtern. Eine die mobile Arbeit ablehnende Entscheidung muss dem Arbeitnehmer gegenüber frist- und formgerecht erklärt und sachgerecht begründet werden. Kommt der Arbeitgeber seiner Erörterungs- und/oder Erklärungspflicht nicht nach, gilt – vergleichbar mit § 8 TzBfG – die mobile Arbeit entsprechend der vom Arbeitnehmer geäußerten Wünsche für einen maximalen Zeitraum von sechs Monaten als festgelegt. Im Übrigen sollten Schutzvorschriften bei der Ausführung der Arbeit im Homeoffice festgeschrieben werden.

Der Referentenentwurf dürfte eine Arbeitsgrundlage für eine dahin gehende Regelung im Koalitionsvertrag sein. Zweifel bestehen, ob die FDP bereit ist, den verpflichtenden Charakter bei der Einrichtung der Arbeitsplätze zu erweitern.

3. Plattformarbeit

Der sich beschleunigende Wandel der Arbeitswelt findet vor allem in der Plattformökonomie seinen Niederschlag. Tatsächlich werden zunehmend – vom Handwerkerdienst über Softwareentwicklung bis zur Reinigung – Dienstleistungen über Onlineplattformen vermittelt (Gig-Working) oder finden sogar ortsunabhängig in der Cloud statt (Crowd-Working). Sowohl das Arbeitsrecht als auch das Sozialversicherungsrecht hinken dieser Entwicklung hinterher. In der Europäischen Union wurde zwar bereits im Jahr 2019 eine Richtlinie verabschiedet, die Mindeststandards unter anderem für Plattformarbeiter vorsieht. Allerdings gilt die Richtlinie nur für reguläre Arbeitnehmer, die zahlreichen (Solo-)Selbständigen, die hiervon betroffen sind, werden dabei ausgeklammert.

Dass auch insoweit ein gesetzlicher Handlungsbedarf besteht, ist unter den Ampelparteien weitgehend Konsens. Umstritten ist die konkrete Ausgestaltung. Bündnis 90/Die Grünen haben in ihrem Wahlprogramm angekündigt, online getätigte oder vermittelte Arbeit zu regulieren, um dort arbeitenden Menschen „den gleichen Schutz zu gewähren wie den analog Arbeitenden. Wir wollen Scheinselbständigkeit verhindern, indem wir bei der Abgrenzung zwischen selbständiger Tätigkeit und abhängiger Beschäftigung für mehr Rechts- und Planungssicherheit sorgen.“ Wenn der Auftragnehmer angibt, einen Arbeitnehmerstatus zu haben, soll künftig der Auftraggeber beweisen, dass dem nicht so ist. Es ist also an eine Beweislastumkehr bei der Statusfeststellung gedacht.

Die SPD verhält sich noch vorsichtiger. Das von ihr geführte BMAS hat in einem im November 2020 vorgestellten Eckpunktepapier Regelungsansätze zur Plattformökonomie festgehalten.

https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Pressemitteilungen/2020/eckpunkte-faire-plattformarbeit.pdf;jsessionid=3732A5E73330A89510BF1295737A7573.delivery1-replication?__blob=publicationFile&v=1#

Darin wird zunächst ein asymmetrisches Machtverhältnis zwischen Arbeits­platt­formen und Plattformtätigen diagnostiziert. Deshalb sollen sich Plattformtätige unter anderem organisieren können. Auch Mindestkündigungsfristen werden angedacht. Außerdem sollen Plattformtätige ihren Status leichter vor Gericht überprüfen lassen können. Und: Plattformbetreiber sollen zu Transparenz verpflichtet werden, um die Datenlage in der Plattformökonomie zu verbessern. Konkrete Vorstellungen seitens der FDP fehlen bislang.

Es ist daher nicht mit einem detaillierten Regelungsinhalt zu rechnen. Auch die Erweiterung des arbeitsrechtlichen Schutzbereichs auf Selbständige wird aktuell keine Einigung finden. Vielmehr dürfte es bei einer Neuregelung der Statusfeststellung bleiben.

Übrigens: Eine umfangreiche Ideensammlung zum Thema und die Wiedergabe der Positionen der beteiligten Akteure enthält ein Video-Portal der Deutschen Rentenversicherung mit dem Titel „Soziale Sicherung in der Gig-Ökonomie“.

Das Portal lässt sich unter dem Link 

https://www.deutsche-rentenversicherung.de/DRV/DE/Ueber-uns-und-Presse/Mediathek/Videos/Videos_Gig-Oekonomie/videos_gig-oekonomie_node.html;jsessionid=78D0DEAA9A9CD007DE801F62144BF615.delivery2-2-replication

herunterladen.

4. Sozialversicherungspflicht für Selbständige

Die wachsende Zahl von Selbständigen, die bislang nicht in der Lage sind, für ihre finanzielle Sicherheit im Alter zu sorgen, lässt die Frage nach einer Altersvor­sorgepflicht virulent werden. Alle Ampelparteien sehen Handlungsbedarf bei der Vorsor­ge­pflicht. Selbst die FDP hält eine gesetzliche Pflicht zur Altersvorsorge und der Krankenversicherung für „angemessen“. Absehbar ist deshalb, dass dieses Vorhaben zum Gegenstand der Koalitionsverhandlungen werden wird.

Im Koalitionsvertrag der letzten GroKo wurde dazu bereits vereinbart:

• gründerfreundliche Aus­ge­staltung einer Altersvorsorgepflicht für alle Selbständigen
• Wahlmöglichkeiten zwischen der gesetzlichen Renten­versicherung und – als Opt-out-Lösung – anderen geeigneten insolvenzsicheren Vorsorgearten
• Rente oberhalb des Grundsicherungsniveaus

Das BMAS hatte ursprünglich geplant, Ende 2019 ein Gesetz zur Altersvorsorgepflicht für Selbständige vorzulegen („Gesetz zur Einbeziehung des Selbstständigen in das System der Alterssicherung“). Durch Verzögerungen beim Gesetzentwurf für die Grundrente konnte dieses Datum aber nicht gehalten werden. Dann kam es zu Verzögerungen durch die Coronapandemie. Ein Eckpunktepapier aus dem BMAS gibt es allerdings schon. Es hat über die Medien den Weg in die Öffentlichkeit gefunden:

Rentenversicherungspflicht-fuer-Selbstaendige.pdf (bffs.de)

Demnach würden die verpflichtenden Bestimmungen ab 2024 gelten. Die verpflichtende Altersvorsorge soll dabei gründerfreundlich ausgestaltet sein. Sie beträfe alle Menschen, die nicht bereits obligatorisch rentenversichert sind, etwa im Rahmen eines berufs­ständischen Versorgungs­werks. Dabei müssten alle zukünftig selbständig arbeitenden Menschen sowie alle Selbständigen unter 35 Jahren zwischen

• der gesetzlichen Rentenversicherung,
• der privaten Altersvorsorge im Rahmen einer Rürup-Rente und
• einem Versorgungswerk (gilt etwa für Ärzte und Anwälte)

wählen.

Die Vorsorgeform muss insolvenz- und pfändungssicher sein sowie eine Rente oberhalb des Grundsicherungsniveaus ermöglichen.

Mit diesen Vorstellungen dürften Bündnis 90/Die Grünen ohne Weiteres einverstanden sein. Seitens der FDP wird die Wahlfreiheit derer hervorgehoben, die einer Versicherungspflicht unterworfen werden sollen. Wie die konkreten Pläne im Hinblick auf Altersgrenzen und die Ausnahmen für Existenzgründer aussehen sollen, ist bisher aber noch offen. Dies dürften die Konfliktlinien sein.

RA Prof. Dr. Joachim Weyand